一季度我国经济发展实现良好开局

(十一)领导和管理民族事务……(十七)审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员……而这些职权立法事项与《立法法》8条大部分法律保留事项存在着交叉重叠关系。

具体讨论，参见Peter Hartcher, "Singapore a model for Chinese democracy" Sydney Morning Herald,30 October 2012;潘维：《中国模式：人民 共和国60年的成果》，载《绿叶》2009年第4期，第11—27页。另一个则是宪法惯例，由惯例、默契、习惯或者常例所构成。

（7)审议和决定有关单位辞退公职人员的案件。实际上，中国宪制已经由一种由党章和宪法构成的双层结构演化而来，这两种宪制都是不可缺少的，也不能被忽略。在2013年的全国人大全体会议上，161名全国人大常委会成员就是从174 名提名候选人中选举产生的。See He Xin, "The Party's Leadership as a Living Constitution in China",(2012)1 Hong Kong Law Journal 73-94;Randall Peerenboom, "Social Foundations of China's Living Constitution", in Tom Ginsburg ed., Comparative Constitutional Design(Cambridge: Cambridge University Press,2012),pp. 155-159. [13] 有观点认为党国或者一党执政准确地描述了中国的政治现实。尽管它具有一定的威权体制的特征，但并没有因循传统苏联等威权国家的模式，也没有遵循西方自由民主的模式。

(二）双司法体制 类似地，在一种宽泛意义上，也能够把握这种双轨宪制下的双重司法结构。[51]时任全国人大法制工作委员会副主任委员张友渔曾说：一些代表不满足在会议之外讨论问题的现 状，……并且总想做更多事情。三、政府信息公开诉讼的推动与保障 政府信息公开诉讼集合了行政诉讼和政府信息公开两大职能，作为一种兼具主观诉讼与客观诉讼双重特性的行政诉讼，在解决行政争议的表象背后，这一特殊类型的行政诉讼所彰显的预防行政权力异化腐败、扩展权利保护的内容和方式、规范国家机关权力的范围与限度等价值应当引起重视。

但是，从人民法院的判决结果来看，60%的案件判决结果是要求被告重新审查答复，这就意味着人民法院并没有作出实质性的判决结论，诉前救济程序并非绝对能够化解争议，可前置程序具有过滤争议、减少纷争、减轻人民法院审判负担等功效。如美国1966年《信息自由法》取消了1946年《联邦行政程序法》中公共利益、正当理由等模糊术语，明确列举了9项免除公开的情况，从而确立了公开原则。并就过程性信息、刑事侦查信息、党务信息、行政协议信息是否属于《条例》规定的政府信息进行了比较分析。根据政府信息公开诉讼的归属来看，这类诉讼的举证责任应当适用《行政诉讼法》第34条、38条的规定，即原则上由被告负举证责任，起诉被告不履行法定职责的案件，原告有义务提供提出申请的证据，被告应当依职权主动履行法定职责的以及原告因正当理由不能提供证据的除外。

英国在坚持司法最终审查的前提下，为权利人提供了向信息专员申诉和向信息裁判所申诉两个前置性救济方式。在最高人民法院发布的政府信息公开十大案例中，张良诉上海市规划和国土资源管理局案（以下简称张良案）涉及政府信息不存在的证明问题，本案的审查标准值得借鉴，行政机关以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应当证明其已经尽到了合理检索义务。

面对快速发展的政府信息公开诉讼，信息公开与行政效率的矛盾并非不可调和，有力的制度保障必将助推政府信息公开诉讼的良性发展。请求行政赔偿、补偿的案件，原告对行政行为造成的损害有义务提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。[4]另外，围绕政府信息公开诉讼类型化问题的探讨增多，如反政府信息公开诉讼、公益诉讼等。政府信息公开诉讼多因申请公开引起，其中，因政府信息不存在而产生的争议比例较高。

行政二审案件77988件，上升56.03%。有的学者在比较分析的基础上，对申请人资格分为有限制模式和无限制模式，并且指出，信息公开发展不够充分的国家和地区多采用限制模式，我国目前对申请人的资格进行限制是过渡阶段的表现，随着公开原则的确立，知情权的明确，司法救济独立性的增强，申请人资格将逐步解除限制。因此，我国《条例》的位阶确有必要提升。综观这十件案例的审判结果，只有1件判决驳回诉讼请求，其余9件均判决被告败诉，其中有2件直接判决被告限期公开信息，有1件虽然判决被告重新答复，但有明显的公开倾向，其他6件的判决都要求被告重新审查答复，是否公开由被告认定。

由此可见，自2008年《条例》实施至2015年5月1日修订后的《行政诉讼法》实施，这一期间，政府信息公开诉讼已经将政府公开信息这一事实行为纳入司法审查的范围，而且，随着《规定》的实施，这种救济的范围、方式都在不断地拓展。自此之后，中共中央和国务院的重要文件对于政务公开都有规定。

面对快速发展的政府信息公开诉讼，信息公开与行政效率的矛盾并非不可调和，构建包括科学处理行政复议与行政诉讼的关系，合理界定政府信息公开的范围，确立公开原则为指导的审查规则体系，完善政府信息不存在案件的证据制度，健全责任与制裁机制等内容的保障制度，必将助推政府信息公开诉讼的良性发展。根据最高人民法院权威发布的2015年全国法院审判行政案件情况，行政案件大幅上升，新收行政一审案件220398件，上升55.34%。

根据最高人民法院发布的十大典型案例等案件，结合学界对政府信息公开诉讼的实证分析，目前我国政府信息公开诉讼存在以下较为突出的问题。根据《行政诉讼法》第44条的规定，当事人在寻求行政救济时，行政复议与行政诉讼自由选择，除非法律、法规另有规定，《条例》第33条第2款没有对复议前置作出特殊要求。根据前文的分析，政府信息公开诉讼中原告胜诉比例较低，排除《条例》规定的公开范围较小这一因素，原告举证能力不足是关键。王敬波：《阳光下的阴影:美国信息公开例外条款的司法实践》，载《比较法研究》2013年第5期。美国在2007年修订《信息自由法》时，设置了政府信息服务办公室，并赋予其处理信息公开纠纷的职责。商标类行政案件2253件，下降75.79%。

在此背景下，学界对信息公开的研究逐步增多。根据《行政诉讼法》第71条的规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

（二）政府信息公开诉讼良性发展的制度保障 相较于德国、日本等国家，我国《行政诉讼法》对于诉讼类型的建构尚未引起足够的关注，2014年修订《行政诉讼法》的指导思想是解决三难问题。而恶法恰恰作相反的推定, 然后去界定哪些是应当公开的。

例如，2008年5月5日湖南省汝城县黄由俭、邓柏松等5位市民因申请公开有关政府部门的调查材料未果而将汝城县人民政府起诉到了法院，该案中就涉及到郴州市联合工贸有限公司的利益。作者简介：黄学贤，法学博士，苏州大学王健法学院教授。

新收涉及规划、拆迁、房屋登记等城建类行政案件35726件，上升59.45%。由此可见，政府信息公开诉讼的原告并不限于申请人。杨建生：《美国政府信息公开诉讼中的律师费制度及启示》，载《广西师范大学学报》（哲学社会科学版）2014年第3期。2017年6月6日国务院法制办公室公布了《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）,《意见稿》第5条规定：行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、便民的原则。

巴西在司法审查前端构建了四级申诉体制。可见，被告应对政府信息不存在承担举证责任。

有学者通过对16个国家信息公开权利救济的梳理，得出的结论是：在早期信息公开法律制度中，对信息公开权利的救济以司法救济为主。但是，限于原告提供线索的能力，能够申请人民法院调取证据比较困难，因此，建议借鉴美国的沃恩索引制度，减轻人民法院的调取和审查负担。

而根据《规定》，这种情形下原告能够向人民法院提供线索的，可以申请人民法院调取证据。如果是重合的，内部信息应该属于政府信息。

2014年修订后的《行政诉讼法》修正了行政诉讼的功能，为行政诉讼制度的快速发展奠定了基础。当然，从诉讼利益角度衡量，提起诉讼的多为政府信息公开申请人。举证责任倒置原则要求行政机关对信息不公开的合理合法性加以证明，申请人只需要提出诉求，不需要证明行政机关有公开特定信息的义务。3.规范国家机关权力的范围与限度。

《规定》对政府信息公开行政案件的受案范围、举证责任、当事人、审理方式、判决类型等内容都做了较为详细的规定。[42]参见杨建生：《论美国政府信息公开诉讼的审查标准及启示》，载《河北法学》2014年第4期。

这里的举证规则包括举证责任、举证、说明、调取证据等规则。关于诉权的滥用，更多的研究成果指向民事诉讼。

[28]有的学者通过对案例的分析，认为原告败诉的一个很重要的原因就是无法证明所申请的信息是行政机关所保存的。关于政府信息公开遵循的原则，在《条例》起草阶段，有学者提出我国政府信息公开的原则为六项原则，即权利原则、公开原则、利益平衡原则、不收费原则、自由使用原则、救济原则等。